Analýza existujúcich foriem zodpovednosti pri výkone verejnej moci a otázky, či štát vie po preukázanej škode reálne vymáhať náhradu od človeka, ktorý za ňu podľa zákona zodpovedá.
Problém 1 – Zodpovednosť za škodu má viac režimov a nemusí byť jasne uplatniteľná
Treba oddeliť náhradu poškodenému, následné vymáhanie náhrady štátom alebo samosprávou a prípadnú osobnú či trestnú zodpovednosť. Následné vymáhanie sa nazýva regres. Táto analýza sa sústreďuje na škodu pri výkone verejnej moci; nevýhodný nákup alebo neúspešná verejná politika automaticky nevytvárajú rovnaký právny nárok.
Zákon č. 514/2003 Z. z. už upravuje náhradu škody, príslušné orgány aj regres. Podľa § 21 vzniká regresný nárok až po úhrade škody. § 22 rozlišuje nárok štátu voči príslušným orgánom a osobám, osobitné podmienky pre sudcu a ďalší nárok voči zodpovednému zamestnancovi. Po úhrade regresu organizáciou odlišuje pri nároku voči zamestnancovi povinnosť pri úmysle a oprávnenie pri nedbanlivosti; uplatnia sa aj osobitné predpisy. Zákonná možnosť upustiť od vymáhania má vlastné podmienky. Zdroj: zákon č. 514/2003 Z. z.; § 21–24, účinné znenie.
§ 20 pri regrese ustanovuje ročnú premlčaciu lehotu od úhrady celej náhrady škody a osobitné pravidlo pri právoplatnom trestnom rozsudku alebo disciplinárnom opatrení. Evidencia preto musí zachytiť relevantné dátumy; lehota sa nesmie odvodiť iba od dátumu novej internej kontroly. Ministerstvo financií už podľa § 26 vedie ústrednú evidenciu žiadostí a uhradených náhrad. Tá sama nepreukazuje, ako sa každý následný regres skončil. Zdroj: § 20 a § 26 zákona č. 514/2003 Z. z..
Trestná zodpovednosť je samostatná. Napríklad § 237 a § 326 Trestného zákona vyžadujú naplnenie príslušných zákonných znakov; nepriaznivý výsledok sám nepreukazuje trestný čin. Rovnako náhradu poškodenému nemožno podmieňovať preukázaním osobného zavinenia konkrétneho zamestnanca, ak to daný režim nevyžaduje. Trestný zákon, § 237 a § 326; zákon č. 514/2003 Z. z., § 3 a § 10.
Porovnanie: čl. 34 Nemeckej ústavy (Grundgesetz) zásadne prenáša zodpovednosť voči poškodenému na štát alebo verejnú korporáciu a ponecháva osobný regres pri úmysle alebo hrubej nedbanlivosti. § 48 Beamtenstatusgesetz upravuje náhradu služobnému zamestnávateľovi pri takom porušení povinností krajinského úradníka. Bavorské čl. 78 BayBG upravuje pri tomto nároku začiatok a trvanie premlčania. Ide o konkrétne režimy, nie univerzálne pravidlo pre každého politika alebo zamestnanca. Nemecká ústava (Grundgesetz), čl. 34; § 48 BeamtStG; Bavorsko – čl. 78 BayBG.
Prenositeľné je oddelenie nároku poškodeného od osobnej zodpovednosti, doloženie zákonných podmienok a včasné riešenie nároku. Samotný zahraničný predpis nepreukazuje účinnosť jeho vymáhania. Na posúdenie slovenskej praxe treba údaje o zaplatených náhradách, posúdených nárokoch, dôvodoch nevymáhania a skutočne získaných sumách; tieto údaje neboli v tejto analýze kompletne overené.
Osobitný rámec zodpovednosti členského štátu za porušenie práva EÚ rozvíjajú aj veci C-46/93 a C-48/93. Nárok poškodeného voči štátu a osobný regres nie sú totožné; jeden nemožno automaticky odvodiť z druhého. Zdroj: Súdny dvor EÚ – Brasserie du Pêcheur a Factortame.
Návrh
Nestratené Slovensko navrhuje najprv preveriť vykonávanie dnešných povinností a konkrétne medzery. Mapovanie nesmie odložiť uplatnenie už existujúceho nároku ani zmeškať zákonnú lehotu.
- Pri úhrade škody priradiť zodpovedný orgán. Orgán konajúci podľa príslušného zákona prepojí právoplatné rozhodnutie alebo inú právnu príčinu platby, vyplatenú sumu a dátumy úhrad so spisom o možnom regrese. Určí právny útvar a pracovníka, ktorý pripraví jeho posúdenie. Pri postupných platbách eviduje aj dátum úhrady celej náhrady.
- Oddeliť jednotlivé nároky. Spis uvedie, voči komu nárok môže vzniknúť, podľa ktorého ustanovenia a v akom rozsahu. Rozlíši nárok štátu voči organizácii, prípadný ďalší nárok voči zamestnancovi, režim samosprávy a osobitné pravidlá konkrétnej funkcie. Rovnaká suma prevedená medzi viacerými verejnými orgánmi sa nesmie vydávať za viacnásobné získanie peňazí od zodpovednej osoby.
- Doložiť podmienky, nie iba zlý výsledok. Posudzujúci útvar označí porušenú povinnosť, škodu, príčinnú súvislosť a zavinenie tam, kde ho daný režim vyžaduje. Dotknutá osoba dostane zákonnú možnosť vyjadriť sa a predložiť podklady. Použijú sa príslušné limity náhrady, pravidlá dokazovania a preskúmania; medializácia prípadu ich nenahrádza.
- Chrániť lehoty. Právny útvar pri založení spisu zaznamená relevantný začiatok premlčania, termín potrebného úkonu a kontrolu jeho vykonania. Pri nejasnom začiatku vyhľadá právne posúdenie včas. Nárok nezachráni neskorý interný výkaz ani všeobecné tvrdenie, že prebieha trestné konanie.
- Vysvetliť vymáhanie aj nevymáhanie. Oprávnený orgán doloží uplatnenie nároku, jeho výsledok alebo presný zákonný dôvod, prečo nevznikol, nebol uplatnený alebo sa od vymáhania upustilo. Posúdi aj vymožiteľnosť a náklady podľa zákona. Politické rozhodnutie „vec už neriešiť“ samo nenahrádza právny dôvod.
- Skontrolovať konflikt záujmov. Ak sa posúdenie týka osoby, ktorá má o nároku rozhodovať, vec musí riešiť osoba alebo orgán oprávnený podľa príslušného predpisu. Interný pokyn nesmie sám preniesť zákonnú právomoc. Ak dnešné právo neposkytuje použiteľný postup, túto medzeru treba pomenovať a navrhnúť zákonnú zmenu.
- Vyhodnotiť prax s existujúcimi údajmi. Ministerstvo spravodlivosti s ministerstvom financií a príslušnými orgánmi navrhujeme poveriť do šiestich mesiacov od zabezpečenia kapacít porovnaním evidencie náhrad a regresných spisov za posledné tri uzavreté roky. Uvedú pokrytie, chýbajúce údaje a náklady zberu; nevytvoria dojem úplnej štatistiky z neúplnej vzorky. Zákonné dnešné lehoty a povinnosti platia aj počas tejto práce.
- Až podľa zistení pripraviť právnu zmenu. Ak sa potvrdí medzera, návrh oddelí nedostatok zákona od neplnenia existujúcej povinnosti. Vyhodnotí procesnú ochranu, správnu právomoc, vymožiteľnosť, potrebu personálu a výdavky. Pri novom všeobecnom výkaze alebo osobnom nároku uvedie nevyhnutný zákonný základ; nepredpokladá, že pilot vytvorí nový právny režim.
Právne posúdenie: lepšia evidencia a kontrola vykonávania zákona sa predbežne javia ako možné v existujúcich právomociach. Rozšírenie osobnej zodpovednosti, nové povinné hlásenie, zmena premlčania alebo presun rozhodovania vyžadujú príslušnú právnu úpravu. Zachovať právo na súdnu ochranu, prezumpciu neviny a zákonné pracovné, služobné a funkčné záruky. Verejné výstupy chránia súkromie a citlivé údaje; neuzavretý nárok nie je verejným výrokom o vine. Pri práve EÚ oddeliť zodpovednosť štátu od prípadného regresu. Tento procesný návrh neukazuje potrebu meniť verejnú medzinárodnú zmluvu; konkrétne zmluvné a neverejné bezpečnostné záväzky nemožno týmto všeobecným posúdením uzavrieť. Ústava SR, čl. 19 a 46–50; GDPR; Európsky dohovor, čl. 6 a 8; OSN – občianske a politické práva, čl. 14 a 17.
Cieľový stav
Pri každej zaplatenej náhrade v hodnotenom rozsahu je doložené, kto posúdil následné nároky, aké podmienky overil, čo sa uplatnilo a ako sa vec skončila. Splnené znamená včasné zákonné posúdenie a uplatnenie nároku alebo konkrétny zákonný dôvod iného výsledku; čiastočne splnené chýbajúce podklady pri stále otvorenom včasnom postupe; nesplnené opomenutie povinného úkonu alebo neodôvodnené zmeškanie lehoty.
Ročný súhrn uvedie zaplatené náhrady, počet a sumu posúdených a uplatnených regresov, skutočne prijaté plnenia, dôvody nevymáhania a náklady. Oddelí premlčanie, nevymožiteľnosť a neexistenciu nároku. Sleduje aj dĺžku rozhodovania a výsledky súdneho preskúmania, aby vymáhanie nevytváralo automatické sankcie alebo strach z každého zákonného odborného rozhodnutia.