Podnikanie má byť jednoduché, prehľadné a predvídateľné; rozsah regulácie má zodpovedať konkrétnemu riziku a verejnému záujmu.
Problém 1 – Výnimky a osobitné režimy zvyšujú administratívnu záťaž podnikania
Podnikateľ rieši dane, odvody, povolenia, kontroly a oznamovacie povinnosti. Výnimky a osobitné režimy môžu zvyšovať čas a náklady firmy aj štátu. Pri daniach preto záleží aj na zrozumiteľnosti pravidiel a na tom, či zbytočne nebrzdia prácu a investovanie.
Slovensko už má Jednotnú metodiku na posudzovanie vybraných vplyvov, analýzu vplyvov na podnikateľské prostredie, kalkulačku nákladov aj systém ex post hodnotenia regulácií. Problém preto nie je absencia nástrojov, ale ich dôsledné používanie a to, či podnikateľ z výsledku včas zistí reálny náklad a termín, na ktorý sa má pripraviť. Zdroj: Ministerstvo hospodárstva SR – Jednotná metodika a analýzy vplyvov. Zdroj: Ministerstvo hospodárstva SR – register ex post hodnotenia.
Slovenský zákon č. 400/2015 Z. z., § 19 ods. 5–6 už počíta najmenej s 15 dňami medzi vyhlásením a účinnosťou a pri predpisoch s vplyvom na podnikateľské prostredie s účinnosťou k 1. januáru alebo 1. júlu. Zákon určuje aj výnimky, napríklad skrátené konanie či iný termín vyžadovaný právom EÚ alebo medzinárodnou zmluvou. Tieto pravidlá nenahrádzajú posúdenie skutočného času potrebného na úpravu miezd, účtovníctva alebo IT.
Nemecký federálny Nationaler Normenkontrollrat preveruje náklady splnenia regulácie, teda potrebný čas a peniaze; tento ukazovateľ sám nenahrádza výpočet zmeny daní a odvodov. Federálny Digitalcheck skúma digitálnu vykonateľnosť. Bavorsko má vlastný poradný Normenkontrollrat a Digitalcheck pre vládne návrhy zákonov a nariadení. Nemecko – metodika nákladov regulácie; federálny Digitalcheck; bavorský Normenkontrollrat; bavorský Digitalcheck.
Prenositeľná je kontrola nákladov a vykonateľnosti pred prijatím pravidla. Zverejnenie úplného účtu a následné porovnanie so skutočnosťou však navrhujeme výslovne: existencia kontroly ešte nedokazuje účinnosť konkrétnej regulácie. Bavorský poradný model navyše vydáva dôverné odporúčania; jeho transparentnosť nepreberáme ako cieľ. Zdroj: úlohy a spôsob práce bavorského Normenkontrollratu.
Digitalizáciu vrátane podnetu e-faktúry posudzujeme v téme Digitálny, bezpečný a odolný štát – Problém 1: má odstraňovať prepisovanie údajov a duplicitné povinnosti.
Návrh
- Predkladateľ pri každej zmene s dopadom na podnikanie pred rozhodnutím zverejní jeden účet: jednorazové a ročné administratívne náklady firmy aj úradu, zmenu daní a odvodov, dopad na čistý príjem zamestnanca a celý náklad zamestnávateľa, počet dotknutých a dátum účinnosti. Rozlíši malé firmy, živnostníkov a domácnosti, uvedie predpoklady a rozpätie neistoty; nulový dopad odôvodní, chýbajúce údaje označí.
- Pri úprave textu, ktorá mení povinnosti alebo náklady, aktualizovať výpočet pred hlasovaním aj pri pozmeňujúcom návrhu. Konečná schválená verzia musí mať vlastný aktuálny účet; nemožno ju hodnotiť iba podľa staršieho návrhu.
- Predkladateľ určí zodpovedný rezort, merateľný cieľ, východiskový stav a dátum vyhodnotenia. Prvé porovnanie odhadu so skutočnosťou zverejniť do 18 mesiacov od účinnosti v existujúcom systéme ex post hodnotenia. Ak nie je možné výsledok zmerať, zverejniť dôvod, chýbajúce údaje a termín doplnenia.
- Zlučovať duplicitné oznamovacie a evidenčné povinnosti.
- Náš návrh prípravy: pri zmene daní, odvodov alebo pravidelných povinností, ktorá vyžaduje úpravu mzdových, účtovných či IT systémov alebo zmlúv, zabezpečiť spravidla najmenej 6 mesiacov od vyhlásenia konečného predpisu do účinnosti. Zodpovedný rezort spolu so zmenou zverejní harmonogram, výklad a potrebné technické podklady. Pri kratšej lehote uviesť konkrétny zákonný dôvod výnimky, prečo sa účel nedá dosiahnuť neskorším začiatkom a ako sa znížia náklady rýchleho prechodu. Šesť mesiacov je navrhovaný štandard, nie dnešná všeobecná zákonná lehota; nesmie odsunúť záväzný termín EÚ alebo medzinárodnej zmluvy.
- Overiť vykonateľnosť na typových prípadoch malej firmy, živnostníka, zamestnanca a úradu ešte pred schválením; využívať existujúce údaje a konzultácie. Zverejniť pripomienky a dôvody ich prijatia či odmietnutia. Rozsah výpočtu odstupňovať podľa počtu dotknutých, nákladov a rizika pre zdravie, práva či verejné peniaze; jednoduchú zmenu nezaťažovať samostatnou rozsiahlou štúdiou.
- Kontroly a povinnosti odstupňovať podľa konkrétnych rizikových znakov, napríklad možnosti poškodenia zdravia, bezpečnosti, verejných financií, spotrebiteľa alebo opakovaného porušovania pravidiel; pri nízkom riziku nevyžadovať rovnaký rozsah kontroly ako pri činnosti s vážnymi následkami. Kontroly medzi orgánmi koordinovať tam, kde to zákon a ochrana údajov umožňujú.
- Každú novú výnimku posudzovať aj podľa nákladov, ktoré vytvorí počas celej životnosti.
- Daňové zmeny hodnotiť podľa výnosu aj vplyvu na prácu, investície, domácnosti a náklady na dodržiavanie pravidiel. Zjednodušovať sadzby a výnimky tam, kde to dovoľuje záväzné právo EÚ a kde sa tým nezhorší plnenie odôvodneného cieľa. Pri každej výnimke rozlíšiť povinné európske pravidlo, dovolenú národnú možnosť a nadbytočnú domácu administratívu. Pozri smernicu 2006/112/ES o DPH a zákon č. 222/2004 Z. z. o DPH.
Zavedenie a cena – náš návrh. MH SR s MF SR a predkladateľmi do šiestich mesiacov od schválenia zámeru pripravia spoločný formulár, spôsob kontroly a rozpočet. V prvom roku ho overia na zmenách daní, mzdových povinností a povolení. Každý prípad oddelí počet dotknutých, frekvenciu úkonu, čas a cenu práce, externé služby a jednorazové úpravy systémov. Zmenu samotnej dane alebo odvodu uvedie osobitne; nie je administratívnym nákladom. Započítať aj prípravu analýzy, konzultácie, kontrolu a následné meranie na strane štátu. Pred rozšírením porovnať odhad s doloženými časmi a výdavkami dotknutých subjektov, vysvetliť odchýlky a upraviť metodiku. Potrebné kapacity a konkrétny rozpočet zatiaľ nie sú vyčíslené. Pilot neodkladá dnešné zákonné povinnosti.
Právna realizovateľnosť: pre vládne návrhy možno časť procesu posilniť metodikou a pravidlami vlády; všeobecnú záväznú šesťmesačnú lehotu a rovnaké povinnosti pri parlamentných návrhoch treba upraviť zákonom a rokovacím poriadkom. Návrh nesmie zasiahnuť do práva zákonodarnej iniciatívy ani znemožniť zákonný postup v kríze. Rešpektovať Ústavu SR, čl. 1, 2, 35, 59 a 87, zákon č. 400/2015 Z. z. a rokovací poriadok NR SR, § 89. Európske a zmluvné lehoty sú záväzné; zníženie administratívy nesmie obísť ochranu pracovníkov, zdravia a životného prostredia ani GDPR. Chrániť existujúce majetkové nároky a súkromie podľa Európskeho dohovoru a pracovné práva podľa paktu OSN, čl. 7–8. Rozšírený záväzný režim je realizovateľný po zmene zákona; pri každej konkrétnej vecnej regulácii treba samostatne overiť príslušné právo EÚ a medzinárodné záväzky.
Cieľový stav
Podnikateľ a zamestnanec pred rozhodnutím poznajú dopad aj čas na prípravu. Ročný súhrn ukáže podiel zmien s úplným účtom, dodržanou prípravnou lehotou alebo vysvetlenou zákonnou výnimkou a včasným následným vyhodnotením. Splnené znamená dostupné podklady pre všetky dotknuté zmeny a dodržané termíny; čiastočne splnené znamená chýbajúcu časť podkladov alebo vyhodnotení. Pokles administratívy sa preukazuje reálnym časom a nákladmi pri zachovaní ochrany práv a verejného záujmu.
Súvislosť s ozdravovaním verejných financií rozoberá Problém 4 – Konsolidácia bez dostatočného ozdravenia financií a podpory rastu.